社区影响调查评估的实践博弈与检察制衡
林新金 福建省莆田市人民检察院
[内容摘要]新刑事诉讼法赋予监所检察部门许多新职责,社区矫正法律监督就是其中一项重要新职责。近年来,社区矫正作为新兴事物逐渐为人们所接受并不断引起关注,社区矫正制度应有功能日益显现,《社区矫正实施办法》的出台为社区矫正工作向规范化、制度化迈进提供了有力的法律支撑。作为衔接司法行政机关与裁决(审批)机关社区矫正工作的社区影响调查评估制度亦登上法律舞台,然而由于各种因素的影响和条件的限制,实务中社区影响调查评估制度并未达到预设目的。不断加大研究力度和切实总结实践经验已是完善制度所迫、破解难题之急,也是监所检察人员职责所在。
[关 键 词]社区矫正 社区影响 调查评估 刑罚变更执行
一、社区影响调查评估
(一)社区影响调查评估概念
社区影响调查评估,[[1]指人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯因其需要调查对所居住社区的影响而委托司法行政机关进行调查评估的活动。具体而言,人民法院在判决管制或者缓刑、裁定假释及决定暂予监外执行前,人民检察院提出适用非监禁刑建议前,公安机关、监狱提请人民法院裁定假释和报请主管部门决定暂予监外执行前,[[2]委托居住地县(市、区)司法行政机关进行调查评估的活动。
现行法律对社区影响调查评估主要体现在《刑法修正案(八)》、《社区矫正实施办法》等法律文件上。《刑法修正案(八)》通过对刑法七十二条和八十一条的修改而增设了适用缓刑和假释制度的社区影响考量因素,如宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响;对犯罪分子决定假释时,应当考虑其假释后对所居住社区的影响。《社区矫正实施办法》第四条规定[[3]细化了对社区影响调查评估的规定,进一步从委托事由、委托主体、受托主体、调查主要内容等方面对社区影响调查评估进行规制,也在法律上正式确立了我国的社区矫正适用前社区影响调查评估制度。另外,《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》(法释[2012]2号)第二十四条第二款规定对社区影响调查评估也做了相应规定,(刑罚执行机关)提请假释的,应当附有社区矫正机构关于罪犯假释后对所居住社区影响的调查评估报告。其从应然角度规定了社区影响调查评估是适用假释的必经程序,与《社区矫正实施办法》对假释适用中的社区影响调查评估所持的或然态度相比,更加突出社区影响评估的重要性,具有强制性和可操作性。
(二)社区影响调查评估功能
如上所述,社区影响调查评估仍是一种新兴事物,还有待于在实践中进一步完善。社区影响调查评估及意见对委托机关、受托机关乃至整个社会等都有着极大的作用,承担着提供裁决参考、提高改造质量以及增进司法透明等功能。
首先,从委托机关角度看,社区影响调查评估及意见为委托机关的裁决(审批)提供参考。刑罚的根本目的就是预防犯罪,并具有特殊预防功能即防止犯罪人重新犯罪,监禁刑和非监禁刑通过各自不同的方式来实现刑罚的特殊预防功能。其中,监禁刑是将罪犯送交劳动改造场所服刑,使犯人与外部世界、与促成犯罪的一切事物、与促成犯罪的集团隔离开、使犯人彼此隔离[[4];而非监禁刑则是通过将罪犯移交由社区进行考察监督,让罪犯按规定参加教育学习、社区服务等活动,将罪犯改造成为守法公民。众所周知,事物的发展是内因和外因共同起作用的结果,内因是事物变化发展的根据,外因是事物变化发展的条件。法院在决定适用是否非监禁刑时既要考量内因,更要从外部环境即外因进行剖析。社区影响调查评估从罪犯适用非监禁刑后的监管条件等因素进行综合分析并形成评估意见,是法院适用非监禁刑外因考量的重要评判标准。
其次,从受托机关角度看,社区影响调查评估可以使受托机关预先介入了解情况,加强社区矫正教育改造针对性,提高社区矫正改造质量。由于社会调查要围绕实施办法规定的调查事项或者委托机关的委托事项,走访被告人、罪犯家庭、工作单位或就读学校、同事或同学、案件被害人及家属,社区组织、社区居民等单位和个人,深入了解被告人、罪犯的品行、习惯、在校就读表现、单位工作情况、身心健康情况、家庭主要成员及经济情况、共同生活家庭成员相处融洽程度、主要社会关系、被害人及相关社区对被告人、罪犯实施社区矫正的态度等方面内容。通过社区影响调查评估,有关人员能熟悉社区矫正的规定和要求,司法行政机关提前与被告人、罪犯及家属建立关系,这些对提高社区矫正人员教育改造质量都有极大的作用。
再次,从社会公众角度看,社区影响调查评估给社区居民对被告人、罪犯的品行等情况进行陈述和评判的机会,有效保障社区居民的参与权和知情权。社区影响调查评估符合了公众对司法公开的新期待,破除司法神秘面纱,增进了社区居民对社区矫正的理解和支持,在一定程度上消除了社区居民对社区矫正人员的抵触情绪,对社区矫正人员的社区环境起到重要作用。另外,法院无论是开庭审理时对社区影响调查评估意见进行公开质询,听取了公诉机关、辩护人、被告人或罪犯等对社区影响调查评估意见的看法,还是书面审理时在裁决书对调查评估意见的采信问题进行充分说理论证,使社区影响调查评估及其意见采信以一种“百姓看得见、感受得到”方式进行,体现了司法、执法过程的透明,保证了司法、执法结果的公正。
二、社区影响调查评估问题探讨
(一)社区影响调查评估六大特性
社区影响调查评估是由调查和评估组成,调查是评估的前提,评估是调查的目的。同一般意义上的社会调查评估相比,社区影响调查评估具有全面性、客观性、明确性等特性。
社区影响调查评估必须坚持全面性、系统性,全面的调查对象、系统的调查方法是做好社区影响调查评估工作的基础。凡是了解拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯相关情况的单位及个人都应尽可能地列入社区影响调查对象范围,都应有义务配合司法行政机关的社区影响调查评估工作。在择取不同调查对象时,都应紧紧围绕且有所区分地对犯罪嫌疑人、被告人或罪犯的平时表现、家庭情况以及案件影响等方面开展深入调查,防止以偏盖全。系统的调查方法要求在社区影响调查时不能就事论事,要善于将“是否适于社区矫正”这个调查评估总目标进行分解,充分注意到调查评估各考量因子之间以及各因子与总目标的有机联系。
社区影响调查评估必须坚持客观性、真实性,真实的调查材料、客观的分析评估是做好社区影响调查评估工作的关键。在全面搜集调查评估材料后,司法行政机关工作人员应对相关材料进行“由表及里、去伪存真”处理,特别是不同调查对象就同一调查项目出现截然相反的两种意见时应当审慎处理,要善于分析矛盾意见的内在原因进而把握拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯的本质表现。客观的分析评估要求社区影响调查评估要忠于调查所获取的事实,调查评估报告要客观反映事实,不得掺杂司法行政机关工作人员的主观意识,不能对调查事实任意引申,得出不切实际的调查评估意见,影响裁决(审批)机关的采信。
社区影响调查评估必须坚持一致性、明确性,一致的论证过程、明确的调查结论是做好社区影响调查评估工作的保证。在实践中,不难发现有些社区影响调查评估报告出现调材料与调查结论脱节、甚或出现调查材料与调查评估结论不一致的现象,其不一致的论证过程严重违反了调查评估报告的基本原则,同时是对调查事实的严重扭曲,终就徒劳无功。调查评估结论是社区影响调查评估报告的关键内容,是裁决(审批)机关采信的主要依据。模糊的调查结论或者并行的可选择性调查结论对裁决(审批)机关来说是无益的,只有明确的调查结论才能在社区影响调查评估方面为司法行政机关与裁决(审批)机关有效衔接。
(二)社区影响调查评估实践困境
为了更好地做好社区影响调查评估工作,我们务必要坚持全面性、系统性、客观性、真实性、一致性和明确性等六大特性。然而,由于现实条件的限制以及其他多方面因素的影响,社区影响调查评估特性的现实要求仍困难重重。
全面性、系统性的实践困境:与“现行司法行政机关人力、物力不足”相冲突,现在很多司法行政机关特别是基层司法所普遍存在人员不足、经费不足等情况,有些司法行政机关工作人员身兼数职,承担了指导调解、法律服务、安置帮教甚至拆迁等工作,有限的精力往往难于应付日益繁杂的工作需要;与“调查评估工作时限”相冲突,《社区矫正实施办法》虽然没有具体规定社区影响调查评估工作时限,但有些地方规定司法所调查评估工作时限为七个工作日或五个工作日(人民法院适用简易程序审理案件时),如此期限要求司法行政机关保质保量地完成法律所要求的调查事项或委托机关的委托事项确属不易,也不难理解实践中有些司法行政机关未实际走访(如直接采用电话调查)就出具调查评估报告、报告粗制滥造等问题;与“被调查对象特别是未成年人的隐私权”相冲突,《中华人民共和国未成年人保护法》规定任何组织或者个人不得披露未成年人的个人隐私,《社区矫正实施办法》也要求对未成年社区矫正人员给予身份保护,这对社区影响调查评估实践带来诸多难题。
客观性、真实性的实践困境:与“犯罪嫌疑人、被告人[[5]]及家属的利已原则”相冲突,社区影响调查评估尤其是不适宜社区矫正调查结论在很大程度上会影响着裁决(审批)机关的量刑与社区矫正是否适用,实践中择取犯罪嫌疑人、被告人及家属作为调查对象时,犯罪嫌疑人、被告人及家属由于利已因素的影响在接受调查可能做出与事实不一致、利已的意思表示;与“其他受调查人员的避害心理”相冲突,调查评估材料真实性也可能受到其他受调查人员避害心理的影响,如在调查实践中会出现不少因怕被报复、明哲保身而不敢说的,有因事不关已、高高挂起而不愿说的,也有部分受调查对象专门拣好的说,避害心理“导演”下的种种行为既严重影响了调查评估进程,又影响了调查评估结果;与“人口流动性强”相冲突,流动性是现代社会的重要特征之一,人口流动性也给社区影响调查评估真实性巨大挑战,委托机关委托对拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯居住地的司法行政机关进行调查时,实践中往往居住地所在社区对调查对象并不能足够了解,户籍地所在社区也因调查对象长期外出而无法掌握调查对象的表现动态,出现监管“真空”,不利于发现调查对象的真相。
一致性、明确性的实践困境:与“司法行政机关工作人员应有的知识与素质”相冲突,社区影响调查评估需要经过调查、论证和分析等步骤,对相关司法行政机关工作人员要求较高,其不仅要具备足够的法律素养,还应掌握社会调查评估的方法、程序等社会学方面的知识,司法行政机关短期内要配足配强相应人员还有一定难度;与“责任倒查的顾虑”[[6]]相冲突,实践中裁决(审批)机关采信适宜社区矫正的社区影响调查评估意见并适用社区矫正后,司法行政机关就依法对社区矫正人员进行监管,一旦社区矫正人员在社区矫正期间重新犯罪,包括社区影响调查评估工作人员在内的相关人员可能会受到牵涉;与“有些司法行政机关工作人员打人情牌”相冲突,由于基层司法所与拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯生活往往在同一村/居民委员会,彼此之间相互认识或者有其他千丝万缕的联系,社区影响调查评估时在法律与人情之间摇摆不定,既想合乎法律又想不失情面,采用折衷主义立场,对调查结论中庸处理,结果缺乏明确性。
(三)社区影响调查评估困惑破解
社区影响调查评估具有六大特性,司法实践中也存在诸多困境。如何在有限条件下进一步解决调查评估过程中的相关问题,保证调查评估结果客观性,发挥调查评估应有效用,各地司法行政机关都不同程度地进行一些有益探索,努力调整社区影响调查评估策略,净化区影响调查评估环境,同时积累了不少成功的经验。
基于保证社区影响调查评估客观真实,必须优选调查走访顺序。实践中,司法行政机关接受调查评估委托后,一般沿着“犯罪嫌疑人、被告人或罪犯及其家属→犯罪嫌疑人、被告人或罪犯邻居→犯罪嫌疑人、被告人或罪犯同事(朋友)、基层组织→被害人(无被害人犯罪案件[[7]]无须走访)”顺序走访,此种做法的最大弊端在于因调查走访起始于犯罪嫌疑人、被告人或罪犯及其家属,后续调查走访可能受到犯罪嫌疑人、被告人或罪犯及其家属的干扰,影响了社区影响调查评估的客观真实性。在设计有被害人犯罪案件(实务中常见的如故意伤害罪、交通肇事罪等)调查对象走访顺序时,应当先调查走访被害人,然后依次逆袭上述走访顺序。只有这样,才可以在调查走访中最大限度地避免不必要的干扰,保证调查结论客观真实。
基于保障社区矫正工作人员合法权益,必须优化评估意见内容。实践中,有些省、市格式化了审前社会调查评估报告,并要求在报告中填注社区影响调查评估工作人员姓名、工作单位等信息,这样虽能提高司法行政机关工作人员积极性,增强工作人员责任感。但此举也有很大的弊端,如其不能完全消除社区矫正工作人员内心顾虑,也无法充分保障工作人员合法权益,必将一定程度上影响了社区矫正工作人员对个别案例的客观评估。因此,应有效区分社区影响调查评估对内、对外格式。在司法行政机关内部档案中可以且应当体现社区影响调查评估工作的相应信息,以保持档案完整性。但在司法行政机关对委托机关提供的社区影响调查评估报告中,应当隐去此类敏感信息,便于提高社区影响调查评估质量。
三、社区影响调查评估报告形式及意见类型
(一)社区影响调查评估报告形式
社区影响调查评估报告是司法行政机关接受委托机关的委托,有针对性地通过深入细致的调查并将调查所搜集的材料进行整理、归纳、分析之后而写出的真实反映拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯社区影响情况的书面报告。社区影响调查评估报告是社区影响调查评估的书面存在形式,是实现社区影响调查评估目标和价值的书面载体。社区影响调查评估报告是属于反映情况的调查评估报告,主要目的就是将犯罪嫌疑人、被告人或罪犯社区影响问题调查清楚、分析到位、结论明确,为裁决(审批)机关适用社区矫正问题提供依据或重要参考。实践中,社区影响调查评估报告主要有审前社区影响调查评估报告(或审前评估表)和调查评估意见书两种。[[8]]
审前社区影响调查评估报告(或审前评估表),一般为表格填充式,主要由调查人员基本情况、被告人基本情况、家庭成员情况、被告人犯罪前表现情况、家庭状况、悔罪表现、矫正条件、综合评估意见(社会调查人员签署)、乡镇(街道)司法所意见、县(市、区)司法局意见等部分组成。而调查评估意见书一般由首部、正文和尾部等部分组成,具体是:(1)首部。包括文书名称(调查评估意见书)、文书编号(×司矫评估[××]××号或者×司调字[××]××号,由出具调查评估意见书的司法行政机关所在地简称、年度、文书序号组成)。(2)正文。包括发往单位(如××监狱)、调查情况(一般由罪犯个人情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、被害人和居住地村/居民委员会意见等内容组成)、评估意见等部分。(3)尾部。出具调查评估意见书的日期,加盖司法行政机关的印章。
(二)社区影响调查评估意见类型
社区调查评估意见是县级司法行政机关通过对人民法院、人民检察院、公安机关、监狱所委托的事项进行调查、研究、判断后形成的意见,是社区影响调查评估报告的重要组成部分,是人民法院或者其他有权机关裁决、决定、审批被告人、罪犯能否适用社区矫正的重要依据。实践中,社区影响调查评估意见的表述方式有很多种,如司法行政机关出具同意被告人或者罪犯纳入社区矫正时一般陈述为:建议适用社区矫正、建议纳入社区矫正、适合社区矫正、应该纳入社区矫正、可以适用社区矫正、适用社区矫正、符合社区矫正条件等,反之则相反。当然,社区影响调查评估意见中对被告人或罪犯是否纳入社区矫正也存有谨慎态度,如建议慎用社区矫正、该犯基本具备在我区实施社区矫正的条件等。
无论是审前社区影响调查评估报告抑或是社会调查意见,司法行政机关较少对所调查的事实进行系统分析,多数只是对调查所获取的事实进行简单堆积,进而不加分析地得出评估意见,尤显草率;即使个别司法行政机关也试图通过分析调查事实进而得出合理结论,但由于主客观方面的原因,未见成效。应该说,每个被告人或罪犯在能否适用社区矫正的考量因子中都会存在诸多有利因素和不利因素。正确的做法应该是通过搜集社会调查所获取的相关信息后,综合分析影响该被告人或者罪犯社区矫正的有利、不利因素后做出合法、合理判断。如果没有对这些相关因素进行分析、权衡就得出调查评估意见,该意见极尽苍白,终必会导致相关单位对该影响的不采信,调查评估程序也将形同虚设。
经综合研析,目前各地社区影响调查评估意见类型一般都存在着分析型和无分析型两种,二者最大的区别在于是否对调查事实进行综合分析。实务中,有些无分析型调查评估意见内容简单,如某区司法局接受某监狱委托社区影响调查评估后所做的《调查评估意见书》大致为:“某监狱,受你单位委托,我局于×年×月×日至×年×月×日对罪犯进行了调查评估。有关情况如下:罪犯个人情况(姓名、性别、年龄、住址),罪犯家庭状况(妻子、儿子的基本情况,家庭情况一般),悔罪表现(罪犯现被羁押,无法得知其悔罪表现),矫正条件(罪犯妻子愿意作为监护人,并签订监管协议;司法所通过走访认为,罪犯家属在我辖区居住,其平时与家人、邻里相处融洽)。综合以上情况,评估意见为适用社区矫正。”如此情形,与《社区矫正实施办法》规定应当完成的基本调查事项的要求尚有较大差距。然而,在分析型社区影响调查评估意见中的意见中也存在不少问题,如在某司法局针对某罪犯出具《调查评估意见书》[[9]]结论部分如是:“综合以上情况,评估意见为,鉴于罪犯××原先不在我辖区工作、生活,对其许多方面都不是很了解,因此在实施社区矫正中仍存在着一定的隐患,故我局认为该罪犯适用社区矫正的风险度中,可适用社区矫正。如被裁定假释,××司法所同意对罪犯××实施监督帮教。”更有甚者,有些社区影响调查评估意见玩起文字游戏,如在某份社区影响调查评估报告综合评估意见一栏中,由社会调查人员签署意见为综上所述,罪犯××适用在社区接受矫正,乡镇(街道)司法所签署的意见为同意上报审批,而县(市、区)司法局签署的意见则为同意司法所意见。看似很完整的调查评估报告,细一推敲,并无结论。
四、社区影响调查评估意见的采信
(一)社区影响调查评估意见采信的相关规定
《社区矫正实施办法》只规定受委托的司法行政机关应将调查评估意见及时提交委托机关,而对调查评估意见效力、委托机关应如何采信等问题并无进一步规制。对社区影响调查评估意见的效力及采信问题则散见于一些地方性法律文件,如《四川省社区矫正社区影响调查评估办法》(试行)第十四条规定,人民法院、公安机关、监狱管理机关在对被告人、罪犯作出判决、裁定或决定是否适用社区矫正时参酌社区影响调查评估意见。上述四川省和福建省虽对社区矫正相关规定进行细化并进一步规定了社区影响调查评估意见的效力及采信,但比较原则,可操作性不强。[[10]]如《福建省社区矫正实施细则(试行)》第十九条规定,调查评估意见可以作为起诉、判决、裁定或者决定是否适用社区矫正的重要参考依据。规定比较详细的如《吉林省关于对拟适用社区矫正的被告人、罪犯社区影响调查评估的暂行办法》第四章(第二十三条至二十六条)规定了调查评估意见的采信及工作衔接问题,其中第二十三条规定,委托机关在审理和审查过程中,应当充分考虑司法行政机关的意见,将社区影响调查评估报告作为能否适用社区矫正的重要参考依据,作出对被告人或罪犯适用社区矫正的判决、裁定或决定。
综上所述,目前对社区影响调查评估意见的效力及采信问题仍无全国性的统一规定,各地的相关规定在操作层面上并无多少实际意义。从四川省的“参酌”到福建省的“重要参考依据”,再到吉林省的“应当充分考虑”且“重要参考依据”, [[11]]虽然从文字表述意义上看对社区影响调查评估意见似已日趋重视,但从委托机关角度而言,其在对社区影响调查评估意见的采信与适用上仍然无章可循。
(二)社区影响调查评估意见采信的实践博弈
在仅有的司法条件下和现有的司法环境中,司法行政机关如何更好地做好社区影响调查评估并做出合法合理的调查评估意见、裁决(审批)机关如何更好地尊重司法行政机关的调查成果并依法采信其调查评估意见、如何更好地协调好司法行政机关与裁决(审批)机关之间的关系是现行法律的要求与司法实践的迫切需要,是更好地维护被告人(罪犯)合法权益和参与社会管理创新的重要举措,是司法行政机关与裁决(审批)机关的实践博弈,也是值得我们法律人深思的待解难题。
根据法律规范的强制性程度的不同,法律规范可以分为强制性规范和任意性规范。《 社区矫正实施办法》第四条第一款规定属于任意性规范,缺乏强制性措施,有流于形式的危险,很难落到实处。[[12]]实务中,委托机关对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,一般都会委托司法行政机关进行调查评估,司法行政机关形成调查评估意见后也将及时提交委托机关。然而,不同机关、不同单位在从事某项关联工作时可能会有不同出发点,并根据相应工作需要进行取舍,进而做出利已的判断。就社区影响调查评估意见的做出及采信而言,在法无详文规定的情况下,司法行政机关和相关裁决(审批)机关的处置态度有所不同实也不难理解。
从司法行政机关角度看,其是调查评估意见的决定机关,但更重要是的其又具体负责指导管理、组织实施社区矫正工作,特别是基层司法所还承担着社区矫正日常工作,对某个被告人或罪犯做出适合或不适合社区矫正与其后续的社区监管工作攸然相关。如此而言,司法行政机关理应对受委托调查的每个被告人或罪犯都做到尽力调查并履行好相应的注意义务,力求排除不适合社区矫正的任何被告人或罪犯被裁决(审批)机关适用非监禁刑,减少社区矫正工作的日常监管难度。从裁决(审批)机关角度看,为了落实宽严相济的刑事政策,有效节约司法资源和执法成本,缓解羁押场所的监管压力,维护社会稳定,裁决(审批)机关可能会抛开社区影响调查评估意见,进而根据卷宗材料和庭审情况直接对拟适用社区矫正的被告人或罪犯做出适用非监禁刑的决定。
如欲从社区影响调查评估意见角度去理顺司法行政机关与裁决(审批)机关的关系,我们需要在现行法律框架下,探究裁决(审批)机关委托受托机关调查评估的期冀。依《 社区矫正实施办法》第四条第一款规定,人民法院、人民检察院、公安机关、监狱委托司法行政机关调查评估每个拟适用社区矫正的被告人或罪犯后,一定程度上总是期冀着司法行政机关做出适合社区矫正的肯定型意见,否则也就无委托调查评估的必要。因此,否定型(不适合社区矫正)的调查评估意见可能并不合乎委托机关的初衷。为了直观理解司法行政机关与裁决(审批)机关之间的实践博弈,我们设计了社区影响调查评估意见、裁决(审批)机关采信及适用情况与司法行政机关认可度对照一览表。
社区影响调查评估、采信及适用与司法行政机关认可对照表
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社区影响调查评估意见
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裁决(审批)机关采信与适用情况
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司法行政机关认可度
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肯定型
(适合社区矫正)
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(A模式)采信、适用非监禁刑
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意见一致、认可
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(B模式)不采信、适用监禁刑
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意见不一致、但可以认可
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否定型
(不适合社区矫正)
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(C模式)采信、适用监禁刑
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意见一致、认可
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(D模式)不采信、适用非监禁刑
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意见不一致、不认可
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模糊型
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(E模式)无从采信
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不置可否
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综合上述对照表并对其实证分析,我们知道委托机关与受托机关之间最理想模式应是上表中的A模式,具体为委托机关对拟适用社区矫正的被告人或罪犯委托调查评估→受托机关接受委托并做出肯定型意见(适合社区矫正)→裁决(审批)机关采信社区影响调查评估意见并适用非监禁刑(社区矫正)。B模式虽然是裁决(审批)机关不采信司法行政机关肯定型社区影响调查评估意见,但由于适用了监禁刑,未将拟适用社区矫正的被告人或罪犯纳入社区矫正,司法行政机关对B模式尚予以认可。C模式属于司法行政机关与裁决(审批)机关意见一致型、E模式属裁决(审批)机关意见无从采信,司法行政机关对这两种模式都予以认可,不再置评。
实践中最具争议的是D模式,即裁决(审批)机关不采信司法行政机关否定型调查评估意见(不适合社区矫正)并适用非监禁刑,将司法行政机关经调查评估认为不适合社区矫正的被告人或罪犯纳入社区矫正。由于主客观因素的影响,目前对此模式不能一刀切地非议,需具体问题具体分析,但实践中此模式确也有直接导致社区矫正失败个案,亟需我们高度关注。如某司法行政机关受某法院委托对一名未成年被告人进行调查评估并出具审前评估表,调查评估意见为该居委会目前因拆迁无法实现监管,进而认定该被告人不适宜进行社区矫正。后法院收到该被告人家属提供的由居委会出具的被告人平素表现调查表,以审前评估表与被告人平素表现调查表不一致为由要求司法行政机关重新进行审前评估未果后,直接判决该被告人适用社区矫正。在缓刑考验期间,该矫正人员又重新犯罪,实足让人痛心。该案例中,司法行政机关认定被告人不适宜社区矫正的成因具有客观性,法院应当予以充分参酌并采信。虽然该矫正人员重新犯罪的原因可能是多方面的,但客观意义上的无法监管或许也是重要原因之一。类似的案例足以警醒我们,相关规则的制定及遵循迫在眉睫。
(三)社区影响调查评估意见采信的现实困境
社区影响调查评估意见的实务价值就是为裁决(审批)机关提供充分、有效的参考作用,其终极目标就是裁决(审批)机关的采信。然而,由于诸多因素的影响,实现裁决(审批)机关充分采信社区影响调查评估意见的时机并不成熟,构建司法行政机关与裁决(审批)机关之间良好的工作衔接机制尚需时日。我们不妨先着手从社区影响调查评估意见采信的现实困境方面进行分析,努力为社区影响调查评估意见采信的理顺创造时机。
裁决(审批)机关充分采信社区影响调查评估意见现实困境的主要体现:当前基层司法行政机关在人员配备、队伍素质等方面存在不足,有些司法行政机关对社区影响调查评估工作的重要性认识不足,对社区影响调查评估工作的步骤、技巧、方法等内容掌握不够,诸多因素严重制约了调查评估工作的有效开展。部分司法行政机关无视被调查评估人员的差异性,在没有全面、深入调查和综合分析、评估的情况下武断出具意见,且有些司法行政机关出具的社区影响调查评估意见近乎标准化流水作业,千篇一律。上述种种行为,使社区影响调查评估制度形同虚设,同时违背了社区影响调查评估制度的设立目的,徒增无益的司法成本。
从深层次意义上说,社区影响调查评估意见的采信也涉及着司法建议权与裁决(审批)机关审判权或审批权的问题。实践中,有些司法行政机关工作人员没有认清社区影响调查评估本质,没有真正意识到审判权或审批权对司法建议权的制衡,无意中将司法建议权凌驾于审判权或审批权之上并坚持“司法建议权前置说”的危险,以致对其所做出的社区影响调查评估意见不被采信颇有微议。我们无法回避这些现实问题,必须有所区分并分别待之。倘若司法行政机关出具的社区影响调查评估报告所依据的调查事实充分清楚,且结论意见合法合理,审判权或审批权对此类调查评估意见应当有必要谦抑的态度,绝不能过分伸张,对调查评估意见视而不见。否则,司法行政机关可能会觉得裁决(审批),容易挫伤他们工作积极性。如果司法行政机关是根据其所搜集的客观事实并依一定原则、标准做出合法合理的评估意见而并不被采信,其结果必会破坏司法行政机关工作人员在社区影响调查评估中的内心确信,进而使他们无所适从。
五、社区影响调查评估检察监督实践探索
依《社区矫正实施办法》规定,人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。社区影响调查评估作为司法行政机关重要的执法活动,人民检察院作为法律监督机关对其开展检察监督工作的依据散见于一些地方性规定,如福建、天津、四川、云南等,[[13]]但具体由什么部门以及如何开展检察监督工作并未进一步规定。现有法律框架下,监所检察部门是检察机关负责社区矫正监督的业务部门,社区影响调查评估作为社区矫正的前置环节,并且社区监督调查评估的对象是拟适用社区矫正人员,社区影响调查评估应由监所检察部门负责监督。[[14]]监所检察部门应剖析我国社区影响调查评估及采信的实践困境,总结社区影响调查评估检察监督实践的有益经验,不断改进和完善我国社区影响调查评估检察监督工作。
(一)全面检察,构建社区影响调查评估衔接制度
检察机关对社区影响调查评估进行检察监督,不仅应对调查评估内容、程序及调查评估成员廉洁执法等问题进行监督。在调查评估内容检察监督上,应着重对拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯的个人情况、家庭情况、社会关系、犯罪前科情况、悔罪表现、社区矫正条件、被害人意见、需要调查的其他事项等内容进行检察。在调查评估程序检察监督上,应着重对是否违反调查评估时限、调查成员和评议小组成员是否合法、是否围绕具有再犯罪危险性、可以适用社区矫正等要素进行综合评议,是否依法保护涉案未成年人的名誉和隐私。调查评估成员廉洁执法等方面检察的内容主要有:是否遵循公正原则、严守工作纪律、遵守法定回避;是否随意泄露与案件有关的材料和调查评估意见;是否接受当事人及家属、亲友、委托人、诉讼代理人的吃请、馈赠或其他消费活动;是否存在玩忽职守、循私舞弊、收受贿赂等行为;其他影响社区影响调查评估结果的违法违纪行为等情形。
检察机关对社区影响调查评估进行检察监督,还应对社区影响调查评估意见的采信情况进行监督。实践中,有些社区影响调查评估报告存在一定随意性,最终影响了其采信率,造成委托机关与受托机关在社区影响调查意见方面的分歧和对立。有些地方虽然不断加大实践探索并逐渐构建部门间工作机制,有效地解决了社区影响调查评估的衔接问题。但没有全国性法律和实施细则作保障,相关探索和工作机制并无法解决社区影响调查评估采信的跨地区问题。检察机关应当监督裁决机关不采信社区影响评估意见进行适当说理,进一步完善社区影响调查评估的衔接制度,不断推动和保障社区影响调查评估的采信。
(二)加强沟通,构建社区影响调查评估异议制度
检察机关有充分理由认为社区影响调查评估存在问题,可以在合理期限内向负责调查评估的县级司法行政机关或上一级司法行政机关提出异议,并要求相应机关予以说明并审查说理理由是否成立的制度。实践中,如果调查评估意见书对有被害人犯罪案件没有依法调查被害人意见,应当要求负责调查评估的县级司法行政机关予以书面说明。[[15]]如果社区影响调查评估结论与所依据的证据材料明显不符或者社区影响调查评估结论模棱两可无法采信时,检察机关也应要求县级司法行政机关或上一级司法行政机关予以说明,要求其作出评估结论,以便委托机关的采信。
异议制度作为社区影响调查评估检察监督措施,须秉持一定原则:(1)充分理由原则。充分理由原则要求检察机关对社区影响调查评估提出异议时必须具有充分依据或有充分理由,可采用“罗列项+兜底项”对“充分依据或充分理由”进行明列、细化,加强对异议制度的实践指引,有效防止异议制度可以被滥用。(2)司法便利原则。司法便利原则充分权衡司法效率的需要,检察机关对司法行政机关提出异议时可不拘泥于书面异议形式,也可以采取电话、传真等其他多种形式,提高社区影响调查调查评估异议效率。(3)合理期限原则。应设置检察机关提出异议的期限,以及司法行政机关对异议予以说明期限。检察机关异议期宜限于收到司法行政机关抄送的社区影响调查评估之日起二个工作日,异议答复期宜限于二个工作日。
(三)大胆探索,构建社区影响调查评估介入制度
直接介入制度,指检察机关认为社区影响调查评估需要进一步查清所依据的事实或需要进一步补足佐证材料时,直接进行调查核实或直接调取相应材料的制度。与异议制度相比,直接介入制度不仅具有时间短、效率高等优点,而且其也有利于直接查清社区影响调查评估事项。检察机关与司法行政机关在社区影响调查评估立足点、调查角度及调查方法有所不同,其对社区影响调查评估某项待定事项的认定具有很大参考意义。
在社区影响调查评估中,检察机关应找准在参与社区影响调查评估中的角色定位,既不能当“运动员”也不能当“裁判员”,突出检察机关在社区影响调查评估中的监督身份,避免出现“错位”、“越位”现象。[[16]]只有在某些特殊情况下并为了直接查证相关事实的需要,检察机关才可以直接介入。如在某些需“补足材料型”社区影响调查报告中,拟假释罪犯假释后居住地与原户籍地、刑事裁判和执行通知书认定的户籍地或经常居住地不一致的,[[17]]检察机关应可直接调取或者要求假释帮教人直接提供拟假释罪犯或帮教人的房产证、具有法律效力的房产所有权/使用权证明、房屋租赁/借用证明以及其他就医、就学证明等具有客观性的书面材料来补证社区影响调查评估相关内容。
【注 释】
[[1]] 社区影响调查评估作为一项重要法律制度,名称应当统一规范。实践中,有社会调查评估、适用社区矫正调查评估、调查评估、罪犯拟提请假释前社会调查评估等多种名称。
[[2]] 人民法院、省级监狱管理机关和县级以上公安机关均有权决定或批准暂予监外执行,参见:《监所检察一本通》,白泉民主编,中国检察出版社2009年11月版,第109-114页。
[[3]]《社区矫正实施办法》第四条第一款规定,人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。应增列“犯罪嫌疑人”为拟适用社区矫正的对象,因为人民检察院在审查起诉时因案件需要就可以委托司法行政机关进行社区影响调查评估。
[[4]] [法]米歇尔·福轲:《规训与惩罚》,刘北成、杨远婴译,生活·读书·新知三联书店2010年2月版,第265页。
[[5]] 实践中,犯罪嫌疑人、被告人因取保侯审等原因未被羁押的应作为社区影响调查评估的调查对象。
[[6]] 关于社区矫正的责任倒查,参见黄永维:《中国减刑假释制度的改革与发展》,法律出版社2012版,第82-83页。
[[7]] 无被害人犯罪是不对法益产生侵害或者危险的犯罪,换句话说,就是保护法益不明确的犯罪。[日]大谷实:《刑事政策学》,黎宏译,法律出版社2000年版,第89-90页,转引自王恩海:《无被害人犯罪研究》,法律出版社2009版,第4页。
[[8]] 司法行政司务中,审前社会调查评估报告(或审前评估表)主要适用于拟适用管制、缓刑的被告人,调查评估意见书主要适用于拟适用假释、暂予监外执行的罪犯。
[[9]] 该罪犯因职务犯罪后夫妻离婚,在调查评估时其哥哥愿意签订帮教协议。若假释后其也将暂住于哥哥住处,其哥哥住所地司法局出具了该份文书。
[[10]] 类似规定,参见《湖南省实行社区矫正社会调查评估暂行办法》(湘高发[2011]27号)第12条和第13条。
[[11]] 关于社区影响调查评估的法律属性,参见江秀萍:《法院视角下“审前调查”适用问题分析——兼评〈福建省社区矫正实施细则(试行)〉》,载《福建法学》2013年第2期。
[[12]] 参见高永方:《“居住社区影响”调查评估应成为适用缓刑必经程序》,载《检察日报》2012年8月31日第03版。
[[13]] 《福建省社区矫正实施细则(试行)》(闽司[2012]403号)第8条、《天津市社区矫正适用前调查评估工作实施细则》(津司发〔2013〕10号)第4条均规定,人民检察院依法对适用社区矫正前调查评估进行检察;《四川省社区矫正社会调查评估办法》(川司法发〔2012〕44号)第6条、《云南省社区矫正调查评估办法》第5条规定,人民检察院依法对对社区矫正调查评估工作和社区调查评估意见的采用情况实施监督。
[[14]] 参见都姝敏、姚林强:《浅谈监所检察部门如何监督对拟适用缓刑的被告人的审前调查评估》,载《法制与社会》2013年第34期。
[[15]] 实践中无法调查被害人意见的原因主要有:1、被害人对案件不表明态度,调查无法进行;2、案件年份已久,无法联系到被害人;3、被害人远在外地,调查难度大;4、被害人不接受、配合调查等。
[[16]] 参见张劲:《社区矫正检察监督工作机制研究》,载《人民检察》2013年第5期。
[[17]] 实践中比较常见的不一致原因主要有:1、罪犯同时拥有多处房产的;2、罪犯服刑后因家庭结构变动(如因夫妻离婚)而分家析产的;3、罪犯服刑后已将原先购置的房产出售的等。
